29-09-2006

29 септември 2006

"Таблицата на промените"

и митът за ограничените президентски пълномощия

Един от любимите митове в българската политика, а и в родната журналистика е легендата за ограничените пълномощия на Президента на Република България. Действително, българският президент няма прерогативите на американския си колега, но това съвсем не означава, че функциите му са само декоративни. Изминалите три президентски мандата показаха на практика, че президентът е основен политически играч, а не само “фльонга за разкош” в политическия пейзаж. Ако към умозрителните наблюдения, добавим и известно познаване на класически трудове на върхови авторитети в политологията, ще видим че ключовият характер на мястото на българския президент в политическия живот е обосновано теоретически по безупречен начин още преди 28 години.

Тук са необходими известни встъпителни обяснения. През 1978, Морис Дюверже издава книга, наречена “Шах на Царя”, издадена у нас през 1995, под названието “Полупрезидентският режим”, първата част на която започва с думите:

“Седем западни страни имат или са имали конституция, според която президентът се избира въз основа на всеобщо избирателно право и разполага със собствени правомощия, както е при президентския режим, и министър-председател, начело на правителство, което депутатите могат да свалят, както е при парламентарния режим. В една единствена страна системата не можа да се утвърди – във Ваймарска Германия, където беше пометена от хитлеристката вихрушка. В Португалия системата се прилага едва от 18 месеца след половин век диктатура. Другаде тя действа без особени сътресения – от 20 години във Франция, 30 години в Австрия и Исландия, 40 години в Ирландия, 60 години във Финландия. Въпреки това никой не беше съпоставил институциите на тези страни преди 1970

Някои все още не приемат, че тези страни имат всъщност един и същ тип политически режим. Техните конституции в общите си положения са сходни, но те се приемат по различен, дори противоположен начин. Звездите от непознатото съзвездие си нареждат близо една до друга и очертават една ясно забелязваща се конфигурация. Но те нямат нито еднакъв цвят, нито същата интензивност на излъчване, нито същия спектър”. [Дюверже, 1995, стр. 13], [Duverger, 1978]

По-долу следват някои от основните обобощения на Дюверже, направени при изследването на посоченото по-горе “непознато съзвездие”.

Схема 1.

ПРАВОМОЩИЯ НА ПРЕЗИДЕНТА ПО КОНСТИТУЦИЯ

& - Право на самостоятелно решение.

() – Право на блокиране или на съвместно решение.

Както Дюверже изрично подчертава [Дюверже, 1995, стр. 18], в таблицата се държи сметка за броя на президентските прерогативи, а не за тяхната тежест. Въз основа на тази таблица е направено класиране на президентите по низходящ ред. [Дюверже, 1995, стр. 29]

Схема 2.

ПОДРЕЖДАНЕ НА ПОЛУПРЕЗИДЕНТСКИТЕ РЕЖИМИ

(СПОРЕД ПРАВОМОЩИЯТА НА ПРЕЗИДЕНТА)

Според Дюверже, съпоставени с логическия анализ на полупрезидентската система, наблюденията върху седемте страни, които я използват или са я използвали, позволяват да се построи един обяснителен модел на няколко нива. В конкретния случай, той предлага анализ, който се основава на два фактора, върху които се крепи целият механизъм на системата – състоянието на парламентарното мнозинство и положението на президента по отношение на това мнозинство. Засичането на тези фактори, води до съставяне на “таблица на промените”, изобразяваща позицията на президента при всички мислими ситуации. [Дюверже, 1995, стр. 115] Както сам Дюверже подчертава, “тази основна тенденция се комбинира с голям брой други фактори в състояние да я ограничат, развият, променят посоката й, дори да я сведат до нула или обърнат”.

Схема 3.

ТАБЛИЦА НА ПРОМЕНИТЕ

Забележка: Таблицата на промените е предадена с незначителни графични изменения, според [Дюверже, 1995, стр. 117]

Вероятно няма да бъде преувеличено, ако се каже, че при създаването на българската конституция от 1991, законодателят (или поне част от законодателите) са се стремили да постигнат някаво подобие на “модела на демокрацията на квалифицираното мнозинство”.

Изследователите приемат, че функциониращата институционална система във Франция в “най-ново време” отговаря най-точно на т. нар. “втори основен модел”на съвременните демократични системи. Този модел се определя като “консенсусна демокрация” или като “демокрация на квалифицираното мнозинство”.

Основните характеристики на този модел според известния политолог Липхарт (Lijphart) са:

-         Участие на големи коалиции в изпълнителната власт;

-         Наличие не само на формално, но и на реално разделение на законодателната от изпълнителната власт;

-         Наличие на “балансиран” двукамарен парламент;

-         Наличие на многопартийна политическа система;

-         Наличие на “многоизмерна” партийна система;

-         Възприета пропорционална избирателна система;

-         Наличие на децентрализация и/или федерализъм;

-         Наличие на писана конституция (за разлика от т. нар. “Уестминстърски модел”);

-         Право на вето на малцинството. [Lijphart, A. Democrtacies: Patterns of Majoritarian and Consensus government in Twenty One Countries, New Haven University Press, 1984.]

 Дали търсенето на подобие на “демокрацията на квалифицираното мнозинство” е било интуитивно или целенасочено е трудно да се каже. Най-вероятно за едни е било целенасочено, а други са действували по интуиция.

Конституцията от 1991, въвежда в България нещо средно между модела на Четвъртата република и “полупрезидентския режим” на Петата република във Франция. Тук трябва да се отбележи, че прекият избор на президент е резултат не на опит да се даде на държавния глава възможност да балансира еднокамарния парламент или правителството, а просто на “общодемократични съображения”.

За разлика от основната характеристика на модела на “демокрацията на квалифицираното мнозинство” – наличие на балансиран двукамерен парламент, в България Народното събрание е еднокамарно. Това стана, въпреки мнението, застъпвано от представители и на БСП и на опозицията, че ще бъде по-добре да се премине към създаване на Горна и Долна камара. Тук заварваме много силния отглас на дебатите по въпроса, още от времето на Учредителното събрание и на приемането на Търновската конституция. Неразбирането от страна на оформящата се либерална партия в Учредителното събрание на необходимостта от взаимен контрол между институциите, довежда до прословутата оценка на Петко Славейков за Сената, като за “тюмбелхане”. Емоционалното отношение към въпроса (един вид – кои ще са тези “нотабили”, дето ще седят в Сената), довежда на два пъти – и през 1879 и през 1991, до отхвърлянето на идеята за създаване на двукамарен парламент. В интерес на истината, ако днес тази идея бъде лансирана отново, със сигурност ще бъде посрещната на нож от обществеността, която ще настръхне срещу перспективата в законодателната власт да се навъдят “нови хрантутници”.

Иначе, приемането на пропорционалната система цели точно отразяването на интересите на по-голямата част от гласоподавателите. Приемането на 4 % бариера, далеч не е най-голямото ограничение за влизане в парламента, което познаваме от практиката. Проблемът се явява от съвсем друга посока. В три от общо четири изборни кампании за парламент, проведени по пропорционалната система, българският избирателен корпус успя да излъчи три абсолютни мнозинства – нещо безпрецедентно при прилагането на пропорционалната система. Наличието на абсолютно мнозинство, автоматично довеждаше до прилагането на принципа на “парламентарната гилотина”, по-характерен за “Уестминстърския модел”.

Тези обстоятелства и фактори, съчетани със систематична пропаганда срещу пропорционалната система, периодически изправят страната пред алтернативата да промени избирателната си система, а от там с много голяма вероятност – и политическия си модел. Предложеният в предишното Народно събрание проект за Избирателен кодекс е своеобразен опит да се запази в общи линии сега съществуващата партийна система в България , като едновременно с това се даде възможност на избирателите “да си начешат крастата”. Иначе казано, предложението за въвеждане на германската избирателна система, която е “пропорционална със силен мажоритарен елемент”, би създало у обществеността впечатлението, че вече се гласува за “личности”, а едновременно с това най-вероятно не би разрушило съществуващата партийна система в България.

След тези пояснения, може да се каже, че преди изборите през 2005, “таблицата на промените” на Дюверже, вещаеше много силна роля на президента Първанов след парламентарните избори. При постигането на висок резултат на парламентарните избори от страна на БСП, на президента Първанов можеше да се падне роля в интервала от абсолютен монарх (1) през ограничен монарх (2) до диарх (3). Първото и третото бяха значително по-малко вероятни в сравнение с второто. Това очкване беше основателно, при приемането, че макар и “департизиран”, иска или не, президентът Първанов продължава да бъде фактическият лидер на социалистите и със сигурност е техен морален лидер и символ. В случай, че се окажеше, че президентът Първанов е просто “член на мнозинството”, при всякакви коалиционни конфигурации, нему се пада ролята на “символ”. Впрочем, нежеланието на Петър Стоянов да осъзнае символната си роля, му донесе серия от конфликти първо с лидера на мнозинството – Иван Костов, а след това санкция от собствените му съмишленици.

Последното съждение обяснява защо Президентът така категорично наложи фигурата на своя секретар по въпросите на външната политика - Ивайло Калфин за вицепремиер и министър на външните работи. По този начин той даде сигнал, че е лидер на мнозинството с много сериозни претенции за “ограничен монарх”, а не за някакъв си “символ”. По същата причина, Георги Първанов дълго време лансираше фигурата на Калфин като приемлив за БСП премиер.

До парламентарните избори през 2005, Президентът Първанов можеше да бъде третиран, макар и с много уговорки като “президент от опозицията”. Затова и той успешно изпълняваше функцията на регулатор (6). След съставянето на правителство с участие и в значителна степен – водеща роля на БСП, (правителството може да се характеризира като истинско мнозинство в диапазона между коалиция с доминираща партия и уравновесена коалиция), ролята на Георги Първанов в контекста на “таблицата на промените”, като “президент – лидер на мнозинството”, трябва да бъде разглеждана в интервала “ограничен монарх - диарх”. Очевидно съдбата е пожелала той да бъде най-успелият политик от “левицата” в целия период на българския преход.

След президентските избори през настоящата 2006, положението за президента Георги Първанов с нищо не се изменя, поне в рамките на периода до 2009, когато трябва да се състоят следващите редовни парляментарни избори. С изказването си на Бузлуджа, Сергей Станишев положи максимални усилия за да бъде идентифициран Първанов с БСП. В очите на масовия симпатизант на левицата, Първанов си остава лидер на БСП и мнозинството.

Любопитен факт е и това, че колкото повече опозицията поставя ударение върху твърдението си, че “Георги Първанов е баща на трипартийната коалиция”, толкова повече го отдалечава от статуса на “член на мнозинството” в посока към “лидер на мнозинството”. За симпатизантите на опозицията – била тя синя или (квази)националистическа, “акуширането” на президента Първанов на създаването на сегашното парламентарно мнозинство е изключително компрометиращ факт. За симпатизантите на левицата обаче това е само потвърждение кой е истинският лидер на БСП и на управляващото мнозинство. Съответно в “таблицата на промените”, той се изтегля от “символ” в посока към “ограничен монарх - диарх”.

Някой може да атакува тези размишления с тезата, че те се базират на очакването, че правителството ще изкара мандата си, а всъщност, много хора очкват с нетърпение новата 2007, като година на предсрочни избори. Лично аз съм скептик по отношение на възможността през 2007 да бъдат предизвикани предсрочни избори. Дори Георги Първанов да не бъде избран за президент, мнозинството разполага с достатъчно ресурси, за да се закрепи и да не допусне предсрочни избори.

След “Савойската афера”, няма политическа сила от мнозинството, която да може да се надява, че е възможно да излезе от кабинета “цялата в бяло”. Действително, за известен период от време, съществуваще подозрението, че ако България бъде приета в ЕС на 01 януари 2007, с някакви предпазни клаузи, които да бъдат окачествени като “национално унижение”, НДСВ би могло да се опита да напусне кабинета с гръм и трясък и да обяви, че БСП и ДПС са “съсипали постиженията в областта на евроинтеграцията от предишния мандат”. Някои от предупрежденията, правени от министър Меглена Кунева, приличаха точно на застраховка в случай на подобно развитие на нещата.

Избухването на “Савойския скандал” рязко сви мястото за маневриране на Симеон Сакскобургготски, а от там и на НДСВ. При сегашната ситуация, на НДСВ повече подхожда да се грижи за стабилността на кабинета, като се опита някак си да изтръгне от социалистите поста на българския еврокомисар. Отстъпките на БСП по отношение на т. нар. “царски имоти”, също “подсещат” НДСВ да следва подобно поведение.

ДПС по никакъв начин не може да има интерес от предсрочни избори. Разбира се, те едва ли биха уплашили Ахмед Доган, но със сигурност ще бъдат съпроводени със загуба на властови ресурси. Сметките на ДПС едва ли включват доброволен отказ от влияние.

Но да допуснем за миг, че нещата се обърнат така, че през 2007 се проведат предсрочни парламентарни избори и сегашното мнозинство се окаже в опозиция. Ролята на Президента Първанов ще се окаже не по-малко ключова – той ще бъде в положението на “чист” регулатор. Докато по време на мандата на правителството на Симеон Сакскобургготски, БСП беше постоянно сочена като скрит участник във властта, а Първанов – като партньор на Симеон, при описаната ситуация, в пълно съответствие с “таблицата на промените”, Президентът ще бъде основният регулатор и най-вероятно – контрапункт на управляващото мнозинство.

При победа на тези президентски избори, Георги Първанов ще разполага с неподозирано голямо влияние върху българската политика, стига да не се случи нещо необичайно, излизащо извън нормалния ход на нещата. При неговият политически опит, той ще бъде активен фактор в политиката и като “президент от истинско мнозинство”, осцилиращ между позициите на “ограничен монарх” и “диарх” и като “президент от опозицията” играещ ролята на “регулатор”.

Интересно е да се проследи, каква роля биха играли останалите кандидати за президент, в случай, че съдбата им даде победа на изборите.

Най-изчистен изглежда случаят при победа на Неделчо Беронов. Досегашният шеф на Конституционния съд би бил най-недвусмисленият “президент от опозицията” и най-отчетливият “регулатор”, според “таблицата на промените”.

Следващият в списъка на “президентите от опозицията” е Волен Сидеров. Правейки тази оценка, вероятно ще си навлека спонтанните критики на широка аудитория, включваща откровените противници на “Атака” и привържениците на конспиративни теории, които виждат във Волен Сидеров единствено подставено лице на бившите тайни служби. Връзките на Волен Сидеров с различни представители на най-едрия бизнес, произходът на чиито капитали винаги е бил сочен с пръст са безспорни, но това изобщо не значи, че “Атака” и Сидеров не могат да бъдат в опозиция на сегашното мнозинство. Произходът е едно, а интересите на различните “филизи” с корени дълбоко в миналото – съвсем друго. На този етап, Сидеров се идентифицира като персонален противник на Георги Първанов и като отрицател на политическия елит на прехода, към който той недвусмислено причислява ръководството на БСП. От тази гледна точка, той трябва да бъде класифициран като опозиционен кандидат. Може да не е кандидат на демократичната опозиция, но е опозиционер.

По горните съображения, като евентуален президент, Волен Сидеров би бил изключително интересен “регулатор”. Още при старта на предизборната си кампания, той заяви, че за него президентските избори са “етап към събарянето на правителството”. Като се има пред вид негативното отношение на Сидеров към членството на България в ЕС, може да се очаква, че в случай на хипотетичното му избиране ще бъдем свидетели на истинска “институционална война” между Президента и Правителството. Конфронтацията в случая “Сидеров - президент” ще бъде в пъти по-остра, отколкото ако държавен глава стане Неделчо Беронов.

Ако беше кандидатиран, Бойко Борисов щеше да бъде в положение, доста сходно на положението на Волен Сидеров. От една страна – винаги под подозрение, че е подставено лице на същите сили, довели Симеон в България. От друга страна – единствена надежда на част от десницата за някакво възраждане и по-забележимо противопоставяне на БСП и съюзниците й. При всички дебати откъде идва, на Бойко Борисов щеше да му се наложи да играе твърдо като “президент от опозицията”. Най-малкото, за да подпомогне участието на ГЕРБ на някакви бъдещи парламентарни избори – редовни или предсрочни.

Кандидатурите на Георги Марков, ген. о. р. Любен Петров, Григор Велев, и др. подобни не представляват интерес за анализ по “таблицата на промените” на Дюверже, тъй като те нямат абсолютно никакъв шанс да се намесят, както в борбата за президентския пост, така и в надпреварата за излизане на балотаж. От всички тези кандидати се очаква да “отчупят” по нещо от резултатите на по-сериозните кандидати. Независимо от личната мотивация на участниците, ясно е каква е била мотивацията на средите, които са ги насърчили. Вижда се, че е елементарно упражнение да се посочи, кого трябва да ощети всеки един от тези кандидати.

Впрочем, би било забавно ако за секунда си представим, Любен Петров като президент. Със сигурност това би бил най-неясният за класифициране по “таблицата на промените” кандидат. Дори и да даде ход на няколкото намерения, на които акцентира (Референдум за Козлодуй, пълно изтегляне от Ирак, прекратяване на договора за базите...), най-вероятно той постоянно рефлекторно ще се връща към сътрудничеството с БСП и управляващото мнозинство. В настоящия момент дори и за хора като Любен Петров е изключително трудно да поддържат една постоянна, крайно лява, конфронтационна на БСП линия. Рано или късно, синдромът на компромиса ще си каже думата. Да си спомним впрочем как ген. Ангел Марин влезе в политиката. Неговите анонси бяха дори по-остри от изявленията на Любен Петров, (да си спомним размишленията на ген. Марин за вредността от командата “бегом към НАТО”), но впоследствие той просто изчезна в сянката на президента Георги Първанов. В сравнение с него, вицепрезидентът на Петър Стоянов - Тодор Кавалджиев направо остави неизличимо присъствие...

Тезата за ограничените пълномощия на президента е мит. Не мога да преценя, дали някой има изгода от папагалското повтаряне на тази теория или всичко става по инерция, но хората, претендиращи да ръководят парламентарни политически партии нямат право да предъвкват подобни клишета. Още по-малко имат право да размишляват дали си струва да участват на изборите, с оглед на “ограничените прерогативи на президента”.

- - - - - -

* Изразените мнения са лични. Те по никакъв начин не ангажират Съюза за стопанска инициатива, на който авторът е заместник председател или Нов български университет, където преподава.

Теодор Дечев е завършил ВИАС през 1984. През 2003 защитава магистърска степен по политология в СУ “Св. Климент Охридски”. В момента е докторант на свободна подготовка в Институт по социология при БАН. От 1993 до 1997 е главен редактор на вестник “Свободен народ”. В периодите 1995-1997 и 1998-2003 е заместник председател на БСДП. От 1998 до 2001 е заместник министър на труда и социалната политика с ресор индустриални отношения. В периода 2001-2003 е съветник на председателя на КНСБ. През 2003г. става експерт на Европейската комисия по въпросите на социалния диалог. През 2004, е един от създателите на Института за социални анализи и политики. Заместник председател на Съюза за стопанска инициатива, член на Националния съвет за тристранно сътрудничество (НСТС).

Автор е на около четиридесет научни публикации в областта на строителните конструкции и на около двадесет в областта на политологията и индустриалните отношения. Член е на Българската асоциация за политически науки. Титуляр на дисциплината “Трудови конфликти и индустриални отношения” в бакалавърска и магистърска програма на Нов Български Университет. Член е на програмния съвет на Университетския интердисциплинарен център по делови решения и управление на риска в Югозападния университет.