28-09-2003

I. Независимостта на БНБ и монополът върху паричната политика

Какво е общото между мъчителния избор на управител на Българската народна банка (БНБ), идеите за „по-активно“ управление на фискалния резерв и намесата на Министерството на финансите (МФ) с репо-аукционите през април при „необичайната“ след 1997 г. криза на левовия пазар? Отговорът е: смесването на независимостта на БНБ с идеята за това кой трябва да провежда паричната политика. Така погледнато, излиза, че у нас, изглежда, още няма консенсус по такива уж изчерпани въпроси като целите на паричната политика, нейните граници в условията на паричния съвет, както и взаимодействието между парична и фискална политика.

Най-често аргументите за независимостта на БНБ варират между опасенията за лобистки намеси при упражняване на банковия надзор и неспособността на „зависимата“ централна банка да поддържа ценовата стабилност или да устои на натиска за финансиране на един растящ бюджетен дефицит. Зад всичко стои споменът за финансовата и банковата криза преди години и така изглежда неоспорима тезата, че БНБ е (и трябва да остане!) независима. Оправдаването на независимостта на банката с аргументите на 1996-1997 г. обаче сериозно ограничава възможността да се коментира кой и в какви граници следва да провежда паричната политика у нас. Остава следният „парадокс“: Aко независимостта на БНБ е равносилна на монопол върху паричната политика, защо, след като паричният съвет по дефиниция лишава страната от автономна парична политика, е важно да се поддържа както тази независимост, така и този монопол?

Независимостта на БНБ трябва да бъде аргументирана по нов начин, за да се обясни защо:

• в последния доклад по прегледа на стендбай споразумението МВФ предупреждава, че действията на МФ през април имат „характер на парична политика и не трябва да се повтарят“

• заместник-министърът на финансите след депозирането на средствата от фискалния резерв в няколко търговски банки намери за важно да се оправдае, че „след като е обезпечен един депозит... тези депозити не са парична политика“

• е важно да се запази политическата независимост на БНБ дори при режима на паричен съвет

II. Ограничените цели на паричната политика

Независимостта на централната банка (НЦБ) се подкрепя първо в академичните изследвания, преди да стане преобладаваща (в повечето страни едва в последното десетилетие на XX век) реалност. В годините след Втората световна война под влияние и на кейнсианските идеи инструментариумът на паричната политика е употребяван за въздействие върху инфлацията. Установената емпирично за САЩ и Великобритания обратна зависимост между темп на инфлацията и процент на безработицата (т.нар. крива на Филипс) мотивира правителствата да избират между двете. Безработицата обаче започва да се запазва на определено ниво дори когато инфлацията расте, поради което в края на 60-те години М. Фридман включва т.нар. адаптивни очаквания на икономическите агенти за инфлацията, за да обоснове защо в по-дългосрочен план динамиката на инфлацията не намалява безработицата (т.е. кривата на Филипс става вертикална). М. Фридман защитава и тезата, че паричната политика принципно не може да влияе върху безработицата и БВП, а само върху ценовите движения (но при условие че фискалната политика осигурява достатъчно данъчни постъпления, уточнява по-късно Т. Сарджънт от Станфордския университет).

Ако паричната политика се дефинира като управление на паричната база (или паричното предлагане), остава второстепенно дали това става чрез таргетиране или манипулиране на определени парични агрегати (посредством фиксирането на лихвен процент и/или минимални задължителни резерви). А доколкото паричната база е вид публичен дълг (макар и нелихвоносен), отново Т. Сарджънт дефинира задачата на паричната политика като управление на портфейла от публични дългове - например при операциите на открития пазар централната банка сменя един дълг с друг, влияейки чрез механизма на паричното предлагане върху паричната маса.

Управлението на паричната база (публичните дългове) е задачата на паричната политика, но това е по-скоро междинна цел (intermediate target), водеща към друга крайна цел - поддържането на ценовата стабилност. Понеже последната зависи от фактори извън компетенцията на паричната и фискалната политика, реалистичният (ограниченият) вариант на целта на паричната политика е сведен до един компонент на стабилността - стабилността на националната парична единица (което е и записано в чл. 2 от Закона за БНБ).

Условието, че с парична политика се влияе на ценовите движения единствено с подкрепата на фискалната политика (по същество политиката на МФ), се обяснява така. Нарастването на публичния (лихвоносен) дълг за определен период трябва да бъде равно на нарастването на същия дълг, причинено от олихвяването (с реалния лихвен процент минус ръста на БВП), плюс размера на първичния дефицит плюс приходите от сеньораж. Следователно, ако заложим нулево нарастване на лихвоносния публичен дълг и липса на сеньораж (вариант на препоръчваното от М. Фридман константно нарастване на паричната база, но нулево - един почти реалистичен сценарий при паричния съвет), то първичният излишък следва да е равен на (или достатъчен за) обслужването на нарастването на дълга, причинено от олихвяването (т.е. на лихвите). Според икономическия жаргон така макроикономическата политика (или поне разумната такава) спазва „бюджетното ограничение за повече от един период“ (intertemporal budget constraint). На езика на българската реалност насочената към ценова стабилност парична политика е ограничена от способността на екипа на министър Велчев да събира данъци или да ограничава амбициите за по-големи публични разходи (амбиции, за които няма основание да се очаква да намалеят с новото ръководство на Министерството на икономиката), както и от способността на администрацията да усвоява безвъзмездното финансиране от Европейския съюз.

III. Ограничението на паричната от „добрата“ фискална политика

След като паричната политика (дори ако монопол върху нея има „независимата“ централна банка) е ограничена от взаимовръзката и с фискалната политика, идва и друг въпрос: коя е „добрата“ фискална политика? „Бюджетно ограничение за повече от един период“ предполага замразяване на нарастването на публичния дълг, което обаче в светлината на необходимите разходи във връзка със структурната реформа и за повишаването на конкурентоспособността на икономиката е трудно за реализация - и като абсолютен размер, и като процент от брутния продукт. При отсъствието на иконометрични анализи за устойчивостта на фискалната политика, у нас остават критериите от Мааст­рихт. Като номинални „котви“ те са удобни за следене, а след като вече станаха и изпълними, са и удобни за представяне на политиката на МФ у нас като „успешна“. Подходът на МВФ за налагане на „добра“ фискална политика е аналогичен - оттам залагат на съотношения, например дълг/БВП или разходи по дълга/БВП, при което се прави макропрогноза за определен период напред и се вижда дали е необходимо (и как) да се изисква промяна на политиката. Подобно стеснено разбиране за „добрата“ фискална политика често принизява интереса към динамиката и структурата на публичните разходи и приходи до някое съотношение тип „котва“.

IV. Ценовата стабилност като аргумент за независимостта

Истинските корени на теорията на НЦБ идват след „адаптивните“ очаквания на М. Фридман, вече в хипотезата на „рационалните“ очаквания, които (отново в духа на кривата на Филипс) в края на 70-те години съз­дават литературата на „непоследователността във времето“ (time inconsistency). С рационални очаквания икономическите агенти се приспособяват успешно към политиката, стимулираща инфлацията (често изкушение на политиците преди избори или просто за създаване на временна заетост). Ето защо в дългосрочен план ако политиците имат свобода на действие (discretion), инфлацията само може да нарасне, без да има подобрение откъм заетост или брутен продукт. Така се изтъкват предимствата от това паричната политика да бъде подчинена на предварителни правила (rules) и да бъде оставена в ръцете на (независим и консервативен) централен банкер.

Емпирични изследвания свързват ценовата стабилност с НЦБ. Гласовете в защита на независимостта растат през 90-те и при разработване на крайния етап на Икономическия и паричен съюз Европейската централна банка се моделира по подобие на независимата Бундесбанк, а независимостта на националните банки става условие за присъединяване към Европейската система на централните банки. През 1997 г. и Bank of England придобива операционна независимост.

Въпреки всичко към днешна дата съществува скептицизъм целта на паричната политика или други аргументи да оправдават НЦБ. Скептицизмът може да се обобщи така:

• Независимостта е едногенен (присъщ на модела) фактор, който е в по-голяма степен резултат от местни политически и институционални специфики, отколкото необходим за поддържането на ценовата стабилност. Следователно няма причинно-следствена връзка между НЦБ и инфлация.

• Юридическата НЦБ може да бъде сериозно накърнена при процеса на назначаване/избор на управителя.

• Независимост може да има относно инструментите на водената от банката политика, но целите и да се налагат отвън (например инфлационната цел, разписана в закон). Ако изобщо някой в България поставя инфлационна цел (не прогноза) като конкретно число, inflation target, това със сигурност не е БНБ. Защо тогава и друг освен БНБ да не провежда операции, характерни за областта на паричната политика?

• Независимата централна банка не е непременно консервативна. „Изкушенията“ за приходи от сеньораж са сред аргументите за идеята за налагане на „договори за постигане на резултат“ (performance contracts) - политиците, избиращи управителя на банката, обвързват неговата заплата (или бюджета на банката) с достигането на определени макроикономически величини.

• Стабилност се постига не само с НЦБ. Важна е инфлационната търпимост в обществото. Алтернативен вариант е просто да се премине към режим на фиксиран валутен курс и/или паричен съвет.

V. Защо е нужна независима БНБ

Последният от гореизброените аргументи, подлагащи под съмнение необходимостта от НЦБ, може да бъде илюстриран от графиката. Вижда се, че ценовата стабилност (опосредствана от инфлационната динамика и подкрепена от частично свързаните парична база и курс на лев/долар) е повече резултат от въвеждането на режима на паричен съвет, отколкото от създаването (формално, още според чл. 47 от Закона за БНБ от 1991 г.) на независимата БНБ.

Защо тогава остава важна независимостта? След всичко изброено относно ограниченията, включително от поведението на МФ, на паричната политика аргументите за необходимостта от независима от политическия фактор БНБ могат да се сведат до следното:

• Това е нужно с оглед запазване и развиване на административния и експертния и капацитет за провеждането на парична политика. България има стратегия за излизане от режима на паричен съвет - но присъединяването към Европейската система на централните банки, дори без преминаване през обичайния период на нефиксиран курс при ERM II, предполага право на глас при формиране на общата политика на еврозоната и самостоятелно управление на част от националните валутни резерви.

• Това е нужно, защото при необходимата координация с МФ втори властови център би осигурил повече прозрачност и баланс при провеждането на общата макроикономическа политика.

• Това е нужно, за да намали максимално възможността за политически натиск при управлението на паричната база.

• Накрая, това е нужно най-малкото за да бъде ограничен лобисткият натиск върху банковия надзор.

Макар обичайните аргументи за НЦБ да не са непоклатими (за България особено дискусионно е дали паричният съвет или независимостта на БНБ са определящи за паричната политика), съществуват и съображения, които ще са валидни дори след членството ни в Икономическия и паричен съюз. Незавършената структурна реформа и безкрайните изкушения за активна политика на публичните разходи обаче правят не по-маловажна и отличната координация с БНБ (ако там е по-голямата част от паричната „власт“). Независимостта на БНБ трябва да бъде фактор, а не препятствие за доброто взаимодействие с фискалните власти - дори ако начело на БНБ стои някой, който не отговаря напълно на популярния в теорията образ на „консервативния“ централен банкер.