8 юни 2004, 12:45

Държавата и икономиката при управлението на НДСВ и ДПС

Георги Ангелов и Димитър Чобанов* от новия брой на Media Times Review

През юни 2001 година НДСВ печели изборите с програма, в която са смесени редица пропазарни и антипазарни мерки (виж таблицата по-долу).

Някои от добрите предложения, които биха насърчили икономическия растеж, ако се прилагат, са свързани със запазване на валутния борд, поддържане на нулев бюджетен дефицит, намаление на данъците и нулева ставка за реинвестираната печалба, бърза приватизация, дерегулиране и либерализация, намаление на лицензионните режими, по-ефективна съдебна система и т.н.

От друга страна се наблюдават и някои предложения, които традиционно се свързват с непазарна намеса в икономиката и високи бюджетни разходи, които възпрепятстват икономическото развитие – такива са стимулиране на приоритетни отрасли и износа, намеса на пазара на труда, увеличаване на минималната работна заплата и други. Към непазарните предложения можем да добавим и обещаните от Симеон Сакскобургготски нисколихвени кредити за малкия бизнес.

Основни предложения в предизборната програма на НДСВ

Предизборната програма на НДСВ и изявленията на Симеон Сакскобургготски като цяло обещаваха всичко на всички, което естествено не е възможно да се постигне в един и същи момент.

Данъчна политика 

През 2001 година данъкът върху печалбата е 28% за компаниите с облагаема печалба над 50 хиляди лева годишно и 23.5% за тези, с печалба под 50 хиляди лева. Данъкът върху доходите е между 20 и 38%, а осигуровките са 42.7% от брутния доход (максималният осигурителен доход, върху който се плащат осигуровки, е 850 лева до септември 2001 година).

Данъчни ставки

В началото на своя мандат правителството на Симеон Сакскобургготски е твърдо решено да премахне облагането на реинвестираната печалба. Представителите на МВФ обаче са загрижени, че това ще намали рязко приходите в бюджета и може да причини висок бюджетен дефицит и по тази причина са против нулевата ставка за реинвестираната печалба. Правителството не е готово да намали сериозно разходите и така да компенсира вероятните по-ниски приходи, така че то се отказва от една от най-важните си про-бизнес идеи. Все пак се приема намалението на данъка върху доходите – ставките се намаляват от 20-38% на 18-29% през 2002 година. От 2002 година се въвежда акциз върху пропан-бутана и се увеличават някои акцизи (цигари и чай).

2003 се очертава като година, в която няма значително намаление на нито един данък – само данъкът върху доходите е намален с около 2%. Въведените минимални осигурителни прагове и увеличението на максималния осигурителен доход резултираха в далеч по-високо увеличение на осигурителните плащания. От друга страна, голяма част от акцизите са увеличени – бензините с 20 до 30%, дизеловото гориво с над 90%, спиртните напитки с над 40% (виж следващата таблица). Така през 2003 година има реално увеличение на данъчна тежест.

За 2004 година данъкът върху печалбата е намален на 19.5% с приетите промени в Закона за корпоративното подоходно облагане. В същото време ще продължи покачването на акцизите, увеличават се и държавните, съдебните и общинските такси. Ще бъдат увеличен и максималният облагаем осигурителен доход.

Акцизи за някои стоки

Държавни разходи и бюджет

Разходите в консолидирания държавен бюджет между 2001 и 2003 година се поддържат на ниво от почти 40% от брутния вътрешен продукт като структурата на разходите в държавния бюджет се запазва без особени изменения спрямо положението при правителството на ОДС.

На база на подготвения от правителството бюджет за 2004 година, сравнен с бюджета за 2001 година, се забелязват следните факти:

     • Общите разходи нарастват с 22.3%

     • най-бързо нарастват разходите за заплати и осигуровки – с повече от 35%. С други думи разходите за бюджетните служители не само че не се оптимизират, но те дори растат най-бързо.

     • Разходите за помощи и обезщетения нарастват с почти 35%. Това се случва при положение, че има значителен спад на отчитаната безработица и ръст на доходите. С други думи, увеличението на тези разходи не е предизвикано от външни фактори, а от съзнателна политика на увеличение на преразпределението.

     • Разходите за пенсии нарастват с 25%, значително по-бавно от разходите за бюджетните служители.

С изключение на лихвените разходи, които намаляват заради ниските международни равнища на лихвите, повечето разходи се увеличават. Особено фрапиращ пример е образованието – въпреки че всяка година учениците намаляват поради демографски фактори, продължават да се откриват нови щатни бройки за учители. Така през 2004 година в България ще има с 35% повече учители на 100 ученици отколкото е средното равнище за развитите страни (със 70% повече от Германия и Англия и два пъти повече от Нова Зеландия). По тази причина разходите са между 350 и 500 милиона лева повече от необходимото. В същото време в повечето училища няма компютри.

Реформи в банковата сфера

Правителството на Симеон Сакскобургготски и управляващото мнозинство извършиха два вида промени в банковата сфера – приватизация на банки и реформи на банковото законодателство.

През октомври 2002 година Банковата консолидационна компания (БКК) продаде банка Биохим на Банк Аустрия Кредитанщалт за 82.5 милиона евро (около 161 милиона лева). Една година по-късно БКК продаде банка ДСК на унгарската банка ОТП за сумата от 311 милиона евро (608 милиона лева). При приватизацията на Биохим и ДСК процедурите бяха като цяло прозрачни и избраният купувач бе този, който предложи най-висока цена за съответната банка (въпреки че в случая с ДСК за определен период от време не беше ясно кой ще закупи банката, независимо от значимата разлика в предложените цени).

След приватизирането на Биохим и банка ДСК делът на частната собственост в банковия сектор достига 97.6% от активите на банките, като основната част от банките, регистрирани в България, са собственост на големи чужди инвеститори. В следствие на това банковата система в България е преобладаващо частна и действа на база на пазарните принципи. Остават две банки, които не са частни – това са Насърчителна банка, която е собственост на Министерството на икономиката, и Общинска банка, която е основно собственост на Софийска община. Тези банки също би трябвало да се приватизират, за да се избегне изкривяване на пазара, неефективно насочване на капиталите в икономиката и създаване на погрешни стимули у икономическите агенти и държавните служители.

В резултат на приватизацията на банките се увеличава конкуренцията в банковия сектор, намаляват спредовете между лихвите по кредитите и депозитите, намалява концентрацията в банковия сектор, подобрява се качеството на услугите, предлагат се нови продукти и се повишават отпуснатите кредити. От друга страна намалява системният риск, тъй като повечето банки са собственост на големи чуждестранни банки, които следят за спазване на благоразумна политика от дъщерните си банки. Ускорява се и трансферирането на ноу-хау, опит в банкирането и модерни технологии.

От началото на мандата на правителството на Симеон Сакскобургготски бяха приети няколко промени в закони, касаещи банковото дело:

     • декриминализира се отпускането на кредити без обезпечение и по този начин премахна стимулите за избягване на отпускането на кредити.

     • увеличи се от 10 000 на 15 000 лева сумата от депозитите, която се гарантира от Фонда за гарантиране на депозитите. Така вложителите не поемат риск ако банката фалира, което ги стимулира да влагат средства в най-рисковите банки, които предлагат най-високи лихвени проценти. Това представлява риск за банковата система. Освен проблеми със стимулите на вложителите, прекалено високото покритие на депозитите изисква и високи вноски от страна на банките във Фонда за гарантиране на депозитите, което не се отразява положително на тяхната рентабилност.

     • променени бяха изискванията към мениджърите на банките, като от тях вместо икономическо или юридическо образование вече се изисква висше образование, магистърска степен, и вместо 3 години стаж вече се изискват 5 години стаж на длъжност с ръководни функции в банка или подобно дружество или институция. Тези промени обаче са съвместими с погрешната философия в закона, според която управителите на банките трябва да се лицензират от БНБ.

Приватизация

При банковата приватизация като цяло се спазваше правилото, че купувач е този, който предлага най-висока цена. Това осигури прозрачност, яснота, икономическа ефективност и кредибилност, което в повечето случаи не може да се каже за останалата част от приватизацията в България.

В началото на 2001 година приватизацията фактически беше спряна от правителството на ОДС поради предстоящите избори и съмненията за възможни непрозрачни сделки. Тази тенденция се запази до края на годината от нвото правителство, тъй като в началото на своето управление мнозинството реши да приеме нов закон за приватизацията и чак след това да приватизира. Законът обаче се забави и бе приет през март 2002 г., като в него нямаше сериозна промяна в начина на извършване на раздържавяването. Въпреки приемането на закона, темпът на приватизация остана слаб и през следващите две години; общо за периода 2001 - 2003 година са приватизирани едва 3.39% от активите (виж таблица 4). Като скорост това е значително по-бавно от предишното правителство, въпреки обещанията за бърза приватизация, дадени в предизборната програма.

Нереализирането на приватизацията води до повишена несигурност относно средата за бизнес в България и дава негативни сигнали за инвеститорите. Най-яркият пример за това са сделките с БТК и Булгартабак. При БТК процедурата посочи за победител кандидата (Вива Венчърс), който предложи най-добрата оферта и беше избран за купувач. Правомерността на избора на купувач и задължението на Агенцията за приватизация беше потвърдена и от всички инстанции на съда. Отлагането на продажбата можеше да доведе единствено до по-нататъшно намаление на цената или на приходите в бъдеще, тъй като БТК загуби монопола, на който тя се радваше и на пазара вече навлизат нови компании, които отнемат клиентите й.

Докато при БТК има течаща процедура за приватизация, при Булгартабак такава няма, тъй като тя беше спряна и доста дълго време нямаше никакви действия по приватизацията на тютюневия холдинг. В края на 2003 година обаче беше приета нова стратегия за приватизация на Булгартабак, при която се предвижда холдингът да бъде продаден на части, т.е. ще бъдат приватизирани печелившите предприятия, а постъпленията от приватизацията ще се използват за поддържане на губещите предприятия и социални програми.

Като цяло, бавната приватизация и неслучването на сделките за Булгартабак и БТК показва липса на политическа воля за приватизация и чрез нея за изтегляне на държавата от икономиката, което противоречи на платформата от 2001 година за по-малка държавна намеса в икономиката.

Приватизирани активи

Активните мерки на правителството

Правителството, въпреки прокламираната в предизборната кампания политика на ненамеса в икономиката, започна да се занимава с много неща, които са насочени в обратната посока – към повече намеси и използване на бюджетни средства за всякакви проекти, които или не са нужни, или могат да се осъществят от частния сектор.

Правителството започна управление на фискалния резерв чрез инвестиране на част от него в търговски банки. От икономическа гледна точка това може да се характеризира като неосъзната монетарна политика, която противоречи на валутния борд с неговия автоматичен монетарен механизъм и може да има сериозни негативни последици върху икономиката. Освен това, ако се инвестира целия резерв в банките, правителството ще се превърне в прекалено голям вложител в банките, и така ще може да играе роля на квази-централна банка, оказвайки натиск върху дейността на банките.

Освен да инвестира фискалния резерв в търговски банки, правителството започна да харчи средства от фискалния резерв в проекти със съмнителна икономическа стойност.

Правителството реши да инвестира 100 млн. лв. от фискалния резерв за създаване на държавен фонд за рискови инвестиции. С този фонд се цели "стимулиране на икономиката", което обаче е далеч от реалността, тъй като чрез него се отпускат средства за “избраните” (от чиновниците), а не за успелите на пазара. Създаването на този държавен фонд показва, че правителството не вярва, че пазарната икономика в България работи, и по тази причина продължава да действа сякаш икономиката е централно планирана.

Правителството планира да изхарчи следващата година сериозни суми (над ежегодно предвидените в бюджета) за строеж на пътища и магистрали. Този проект в някаква степен беше отложен под натиска на Международния валутен фонд, но има голяма вероятност все пак да се реализира. Никой не е изчислил разходите и ползите от използването на тези средства за строеж на магистрали, поради което вероятно обяснение за тези проекти е, че правителството иска да създаде временна заетост в годината преди изборите.

Другата мярка е планираното строителство на АЕЦ “Белене”, за който също не е направен анализ разходи-ползи, но общото мнение е, че тази централа непременно ще бъде печеливша. Нормално е, ако в действителност съществуват възможности за печалба в тази област, частните инвеститори да бъдат допуснати до участие, каквото е пазарното решение и това би довело до по-висока ефективност и спестяване на бюджетни разходи, т.е. по-малко изразходвани пари на данъкоплатците.

Някои активни мерки на правителството (от началото на мандата до момента)

С част от парите във фискалния резерв (30 млн. лв.) правителството създаде нова държавна авиокомпания на мястото на фалиралата “Балкан” и сега ще я приватизира. Български морски флот пък закупи Варненската корабостроителница за сумата от 35.5 милиона лева и след това откри процедура по приватизация. Най-вероятно вложените пари и в двата случая няма да се възвърнат изцяло.

Практиката на отпускане на субсидии за губещи предприятия и отрасли се запазва (общите субсидии между 2001 и 2004 година нарастват с повече от 100 милиона лева – от 292 на 397 милиона лева). Например БДЖ ежегодно получава субсидии между 70 и 100 милиона лева като освен това през 2002 година задълженията на БДЖ към бюджета бяха опростени и апортирани като повишаване на капитала на дружеството. Това се случва, защото изработената с помощта на Световната банка програма за реформи в БДЖ не се изпълнява години наред (обещанията на новия министър на транспорта Николай Василев са да продължи да не изпълнява тази програма).

Земеделие

Правителствената политика в земеделието може да се обобщи с две думи – субсидии и мита. Ежегодните субсидии за земеделие и тютюнопроизводство се увеличават много бързо (през 2003 година разходите за субсидии за тютюн бяха удвоени), което е пречка за пазарното функциониране на тези сектори. Не е ясно, също така, как се разпределят ползите от тези фондове и каква част от парите на данъкоплатците достигат до земеделските производители. През 2002 година правителството реши да отпусне 100 милиона лева за развитие на алтернативно земеделие, като дори определи какви точно култури трябва да се отглеждат, намеси са и на пазара на зърно като изкупи 200 хил. тона зърно по 160 лв. за тон.

Правителството въведе защитни мита за местни производители на изкуствени торове, които обаче се отразиха в по-високи цени на торовете и съответно в по-високи разходи за земеделците. След това, за да компенсира земеделците, то още повече се оплете в протекционизъм като въведе защитни мита за местни производители на зеленчуци (домати, лук, шалот, краставици, корнишони, бяло главесто и червено главесто зеле, сладки пиперки и др.).

Пазар на труда

Заради високото данъчно-осигурително бреме съществуват силни стимули за укриване на доходи и съответно неплащане на данъци и осигуровки. Правителството, вместо да се справи с причината за проблема, а именно високото облагане на труда, реши да се пребори с последствията чрез административна намеса в икономиката. Тя се реализира чрез въвеждане на минимални осигурителни прагове по професии и задължителна регистрация на трудовите договори, които представляват ефективно увеличение на осигурителната тежест, което е в противоречие с обещанията в предизборната програма на НДСВ за намаляване на данъците и осигуровките. Освен това, задължителната регистрация на трудовите договори наложи допълнителни пречки пред работодателите като: по-високи разходи за труд и по-високи разходи за работа с администрацията (чрез много нови документи, повече загубено време и изчакване на справка от НОИ при наемане на нов работник и др.).

Като резултат от въвеждането на минимални осигурителни прагове и задължителна регистрация на трудовите договори намалява реалната заетост (сумата от регистрираната и “сенчестата”) и спадат нетните доходи на работниците, поради по-високите осигуровки. Пазарът на труда става по-негъвкав и съответно по-бавно създава работни места и по-трудно се преминава от по-нископродуктивни към по-високопродуктивни работни места.

В резултат на това, че не се промениха радикално условията за бизнес, частните фирми нямат възможност да се развиват достатъчно бързо, за да наемат много хора и по този начин да се намалява безработицата. Правителството отново реши да се бори с последствията вместо с причините и вместо да подобри средата за бизнес реши да се бори с безработицата като просто наема безработните на работа и им плаща с пари на данъкоплатците. Това се реализира чрез програмата “От социални помощи към заетост”, чрез която тогавашният министърът на труда Лидия Шулева успя да институционализира вярата си, че държавата трябва да създава работни места. Декларациите и убедеността в предизборната програма са забравени (“Убедени сме, че няма по-добра програма за разкриване на нови работни места и нарастване на доходите от това държавата да създаде добри условия за целия бизнес в страната и по-този начин да благоприятства устойчив и икономически растеж”).

Другата мярка, засягаща пазара на труда е увеличаването на минималната работна заплата. Това води до по-малки възможности за реализация за нискоквалифицираните и хората без образование или професионален опит, а също така и за някои от хората с увреждания. Тъй като тяхната производителност на труда е по-ниска, те не биха могли да бъдат наети при наличието на минимална работна заплата, която превишава оценката на труда им. По този начин те не могат да натрупат опит и да се сдобият с умения, които да ги направят по-конкурентоспособни и са обречени на зависимост от социалните плащания.

Административна среда

В средата на 2003 година бе приет закон за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност. Той е важна крачка в посока към подобряване на бизнес средата в България като въвежда прозрачност и еднозначност в правилата на играта и е една много добра основа за провеждане на истинска административна реформа.

Законът дава ясни дефиниции на видовете режими и изрично забранява въвеждането им с подзаконов нормативен акт. Той също така въвежда задължителен предварителен анализ и оценка на въздействието на режима, което би трябвало да ограничи въвеждането на непостигащи целите си и неоправдано скъпо струващи на икономиката режими. Със закона също така се приема списък на дейностите, които могат да подлежат на лицензиране (39 дейности). Този списък обаче е доста по-дълъг от този в другите страни, приели подобни закони. В закона се въвежда задължение за изчерпателно изброяване на всички изисквания за получаване на лиценз или регистрация в закон, което ще премахне сегашната практика администрацията да въвежда най-различни по вид и брой допълнителни изисквания.

Но не трябва да забравяме, че този закон е общ по отношение на всички секторни закони, с които се въвеждат режими. Той ще има ефект само ако правителството и парламентарното мнозинство инициират промени в останалите закони и ги съобразят с общата рамка на този закон. Такива инициативи вече започнаха, но само в ограничен кръг области; изглежда администрацията не бърза особено с тази реформа.

През месец февруари 2002 година, по инициатива на министър Василев и най-вече под натиск от Световната банка, правителството съживи идеята на предшествениците си за междуведомствена работна група за преброяване, оценка и намаляване на регулативните режими. Основният резултат от това усилие бе приемането на доклад, в който групата преброи 360 режима и предложи 75 от тях да бъдат премахнати, а други 117 да бъдат облекчени. Предложението на групата беше подкрепено от правителството. Според статистиката на Агенцията за малки и средни предприятия до средата на месец август 2003 година изпълнението на препоръката за облекчаване и премахване на лицензионни и разрешителни режими е 74%. В този процент обаче се включват както отменени и облекчени режими, така и такива, за които са предприети действия по отмяна и облекчаване, но те все още не са отменени и облекчени. Също така статистиката не отчита десетките нови режими, които бяха въведени през последната година и половина. В крайна сметка може да се каже, че има движение в правилната посока, но то е доста бавно.

Какво не беше изпълнено от пропазарните предизборни обещания?

Някои от най-важните обещания, които насърчават икономическия растеж, не бяха изпълнени:

     - нулев бюджетен дефицит

     - нулева ставка при реинвестиране на печалбата

     - обслужване на едно гише

     - прекратяване на субсидиите за държавните монополи

     - бърза и прозрачна приватизация

     - либерализация, дерегулация и премахване на съществуващите монополи

     - бързина на съдебните процедури

     - фискална децентрализация

Това означава, че правителството ще има достатъчно работа да края на мандата си, ако иска да насърчи икономическия растеж.

- - - - - -

* Авторите са икономисти в Института за пазарна икономика. Предложеният текст е част от книгата "Анатомия на прехода. Стопанската политика на България от 1989 до 2004"